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《消防法》修订浅谈
广东省云浮市公安消防支队 马锋
 

  在中国,消防的历史很悠久,消防立法的历史却很短。1957年《消防监督条例》与1984年《消防条例》仅仅是探路,1998年《消防法》才真正诞生。现行《消防法》的颁布及实施,对确定消防工作职责、加强消防工作落实、强化消防监督管理、促进火灾隐患整改起到了积极的作用。随着社会主义市场经济和社会的发展,现行《消防法》已不能适应消防工作的实际工作需要,进行修订成为必然。笔者试图从从法律条文架构、业务经费与福利待遇保障、消防安全责任、国民消防教育、消防行政处罚、火灾隐患追责、强制执行权、中介机构、消防保险等八个方面浅谈一下自己的想法。

  一、法律条文架构作出调整

  现行《消防法》架构分为:总则、火灾预防、消防组织、灭火救援、法律责任和附则等六章,修订后可以调整为总则、术语、消防组织、火灾预防、灭火救援、宣传教育、火灾调查、法律责任、附则等共九章,使之成为一套完整的流程,更显科学性,也便于解决实践中出现的一些问题。需作强调几点:第一,把消防组织一章放在火灾预防之前,是因为消防组织是开展火灾预防、灭火救援和火灾调查的前提;第二,把火灾调查单列出来是因为火灾的调查是消防工作不可或缺的内容,各地因为火灾损失核定、原因认定而发生的诉讼为数不少;第三,增加“术语”是参考《香港消防条例》独立设置“术语”章的做法,现行《消防法》中“工程建筑”、“建筑工程”、“火灾隐患”、“单位”、“公众聚集场所”、“营业性场所”等名词的内涵和外延都是需要明确,确保法律的严谨、严肃,也便于实践中的操作(例如,对“单位”的概念界定还直接关系到行政处罚的处罚幅度问题);第四,宣传教育工作很重要,而且与其他章节在从属关系上也没有特别的联系,可以独立。

  二、消防经费与消防从业待遇法定

  《消防改革与发展纲要》与《国务院关于进一步加强消防工作的意见》都提出要增加财政拨款,各级财政要保障消防经费和增加用于消防事业的支出。《香港消防条例》专门用多章节、大篇幅规定了如何保障香港消防处业务经费与从业待遇,特别规定了专门的“消防处福利基金”,因为香港法律属于英美法系,我们也可以“窥豹一斑”地了解西方消防法律的体例;《俄罗斯联邦消防安全法》第30条规定,要保证职业消防人员的福利待遇,该法不仅对国家消防人员应具备的条件进行了详细的规定,还对他们的政治权利、工资待遇、住房条件、伤亡保险以及经费保障作了专门而具体的规定。由于消防是一种高度紧张、危险性大的特殊职业,各级政府应保证消防人员与其工作性质、劳动强度相适应的工资福利待遇,规定相适应的职业消防人员的退休、抚恤等制度。所以,保证消防事业的顺利发展,有必要把《消防改革与发展纲要》的思路上升为立法,明确规定把消防经费纳入同级财政一级预算,提高各级政府和领导的重视程度,并对消防人员应享受的权利和待遇作出规定,地方政府要按照国内生产总值的一定比例,按时拨付消防经费,确保消防部队防火灭火工作的顺利开展。保障消防人员能够安心本职,在消防岗位上尽职尽责,尽快推动我消防事业的前进步伐。

  三、单位的消防安全责任主体意识必须强化

  《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》(61号令)的制定曾经给人们带来过期待,但是毕竟它不是法律,仅仅是位阶相对较低的部门规章,尤其是对于单位消防安全责任制的规定到头来还是作用甚微。防火安全责任制是一种社会责任,一旦不落实造成危害,那是任何手段都无法挽救的。现行《消防法》对于政府、部门、居民(村民)委员会等的消防工作职责,根本没有任何保障条款,仅存的一些文字“力量”也太微弱,只能起到提醒的作用,根本不可能保证防火安全责任制的实施。所以,笔者认为应当以法律形式将政府、消防机构、其它部门、社会各单位、个人的消防工作中的责任“固定”下来。要明确各级政府及其职能部门、城市街道办事处、村(居)民委员会的法律责任。虽然《消防法》对其应尽的义务作出一些原则性规定,但相关法律责任没有明确。因此,在一些地区不尽义务的现象屡见不鲜。随着公安部61号令的实施,单位是自身消防安全管理的主体已经十分明确,公安消防机构只负责对有关部门履行消防法定义务情况进行监督,不应再参与消防管理。事实上,受现役体制的制约,公安消防机构人员严重缺乏,也无力参与单位具体的消防管理工作。我国消防监督内容繁杂,监督人员少,工作量大,审核、验收、检查、复查、行政处罚、培训、宣传、消防规划、火灾调查、消防产品管理、专项治理、重大节日期间安全保卫等对社会全方面服务,很难在全方面实施到位,消防监督应当由微观管理向宏观管理转变。目前现行的消防执法仍旧依靠“群众性运动”,特点是“专项治理漫天飞”,这种带有浓厚计划经济色彩的做法,已经远远不能适应市场经济发展的社会气候。我们可以借鉴香港消防工作的一些好的做法,就是消防安全责任细化到每一个社会细胞,消防行政管理要泛化到宏观监督、指导层面。消防部门不是神仙,实施消防管理时不可能也无需面面俱到,要督促、引导社会各单位进入消防安全责任主体的角色。

  四、建立国民消防教育制度

  消防安全宣传教育、培训在促进消防工作社会化、增强全社会防御火灾的能力、提高全社会成员的消防安全素质中所发挥的作用,是其他工作所不可代替的。消防教育没有纳入国民教育,是我国国民消防意识淡薄的根本原因。无论领导干部还是普通老百姓,在消防法规和消防安全方面的知识极其贫乏,决定了他们对消防责任认识的局限性。这一局面在短时间内难以改变。现行《消防法》第6、 14、16条虽然分别规定各级人民政府、教育、劳动、新闻、出版、广播、电影、电视等部门以及机关、团体、企业、事业单位有消防安全宣传教育培训的义务,但没有对消防安全宣传教育培训的主体、职责、内容、对象、标准,以及不履行宣传教育培训职责所应承担的法律责任作出规定。《消防法》修订应当充分考虑到这一方面,建议教育部门将消防知识教育贯穿到中小学教材中去;另外,劳动部门也应当将消防知识作为岗位培训的基础科目;新闻、出版、广播、电影、电视等部门应当为消防宣传免费提供阵地,可以以法律形式要求这些部门在怎么样频率下开展这类消防知识的宣传,这可看作是对社会大众的一种潜移默化的教育模式。

  五、取消前置,加大处罚

  国家安全生产专家、公安部消防局高级工程师杨志杰说,按照目前的法律规定,对造成火灾隐患和不按期整改火灾隐患的消防违法违章行为的处罚力度不够、前置条件过多,程序设定不合理。首先,取消消防法律责任追究所设置的前置条件,即取消先“责令……,复查不合格”后再处罚的现行执法状况。《消防法》对许多违反《消防法》的行为的责任追究所设置的前置条件不太妥当,逾期不改的才能实施处罚,让一些不法分子钻了空子。例如,《消防法》第40条、42条、43条等均规定了处罚的前置条件,即消防机构发现消防违法行为后,在实施处罚之前,要先“责令限期改正”,对“逾期不改正的”才能给予处罚。这种规定从形式上满足了处罚与教育相结合的行政处罚原则,但实践中确有具体困难,《消防法》第40条规定:“对建筑工程的消防设计未经消防机构审核或审核不合格,擅自施工的,责令停止施工,可以并处罚款。”但实际操作起来就比较困难,首先“责令限期改正”在法律文书中不好表述,是责令限期申报消防审核还是责令停止施工,若责令限期申报审核,那么就没有停止施工,就可能在限期申报期间造成难以整改的火灾隐患,若责令停止施工,就属于行政处罚,这又不符合法律程序。只有取消责任追究所设置的前置条件,才能提高处罚效率,减少同样的火灾隐患反复出现的现象。第二,要加大处罚力度。《消防法》对许多违反的行为处罚过轻,起不到震慑和惩戒作用,导致一些单位和个人对消防工作重视不够,违法违规屡禁不止。例如,《消防法》第14条规定了机关团体、企业事业单位应当履行的消防安全责任,在第43条设定的相应法律责任是对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分或者警告,但实施上,消防机构执行时只有行政处分建议权,并没有决定权,故根本无法实施,而且对直接负责的主管人员和其他责任人员处以行政警告,处罚太轻,难以起到惩戒作用。《消防法》第48条规定的对第一条第(一)、(二)项的违法行为只有警告或者罚款处罚,但在其他条款规定的有些违法行为要比这两种违法行为轻,都设置了拘留处罚,并且,许多火灾都是由于领导或管理人员指使或者强令他人违反消防安全规定,冒险作业引发的,对这种违法行为应当从重处罚,重大火灾隐患若不及时改正,皆有可能引发重特大火灾,对逾期不改的也应从重处罚。

  六、强化对火灾隐患的责任追究

  虽然刑法、消防法、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》已基本建立起了我国消防安全法律责任框架,但体现消防工作“预防为主”的宗旨还不够充分,尤其表现在火灾隐患责任追究方面,虽然突出了火灾事故发生后“亡羊补牢”追查火灾责任,但是忽视了“未雨绸缪”对火灾隐患的法律责任追究。

  督促火灾隐患整改的法律依据缺乏强制力。《消防法》第四十八条第三款规定,对重大火灾隐患经公安消防机构通知逾期不改正的,只能处警告或者罚款,不能停产停业;对非营业性场所不及时消除火灾隐患的,只能对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分或警告。从消防执法实际工作看,对营业性场所不及时消除火灾隐患的可以责令停产停业,但难以执行到位。另根据《消防法》第五十一条规定,责令停产停业对经济和社会影响较大的,由公安消防机构报请当地人民政府依法决定,由公安消防机构执行。但当地人民政府依法决定的形式是什么,法定时限应该多长,《消防法》中没有具体规定,实践中公安消防机构很难操作,往往使得消防执法程序中断,也客观上导致火灾隐患整改起来很难。第一,通过立法严格追究火灾隐患责任人的刑事责任。通过刑罚强有力的威慑,促使有关单位和责任人员积极、主动整改和消除火灾隐患,从而将发生火灾事故的几率降到最低。

  尽快修改现行消防法,变被动的“事故追究”为主动的“事故防范”,提高违反消防法律法规行为的违法成本,加大火灾隐患处罚力度,从源头上遏制火灾隐患的产生,减少火灾事故。建立经济杠杆调节火灾风险机制让单位“着不起火” 。消防安全专家分析说,造成群死群伤的恶性火灾,都是单位企业为追求经济利益而心存侥幸,漠视消防法规,滋生火灾隐患、整改责任不落实、措施不到位,最终隐患酿成大火。对造成火灾隐患的行为惩处不严,违法成本低,造成火灾的外部性因素得不到有效的遏制。另外,如果可能的话,综合运用市场准入、行业自律、风险评估、金融信贷、责任保险等市场经济手段和利益导向机制,引导企业树立安全经济观,便可从根本上自主降低火灾风险。由于缺少企业主、个体工商户对第三者火灾伤亡进行经济赔付的专门规定和赔付标准较低,火灾发生后,很多情况下是由当地政府“兜底包揽”赔偿责任,业主除了被追究刑事责任外,绝大多数没有真正承担起对事故的经济赔偿责任,造成“企业赚钱,政府买单”的局面。要通过立法和行政手段,提高火灾事故处理的赔付标准,推动建立运用保险等经济杠杆调节火灾风险的机制,对违反消防安全规定导致发生重特大火灾的经营性单位,采取行业禁入制度,使单位“不敢着火”、“着不起火”,更“死不起人”。

  过去,《消防法》太过轻视“火患责任”,导致我们在消防执法中有太多无奈,《消防法》的修订应着力改变这一现实状况。

  七、赋予强制执行权

  《消防法》未赋予消防机构强制执行行政处罚的权利,按照《行政处罚法》的要求,当事人逾期不履行行政处罚决定的,应当申请人民法院强制执行,但目前一些地方法院对消防机构提出的强制执行申请以各种方式予以推委或不予受理,造成相当数量的消防行政处罚不能依法追究法律责任。地方、部门主义依然存在。《消防法》第51条关于“责令停产停业,对经济和社会生活影响较大的,由公安消防机构报请当地人民政府依法决定,由公安消防机构执行”的规定,但实际工作中却很难执行。一方面法律条文对“执行”无明确形式要求,极难实施;另一方面一些地方成为法律法规的“特区”,只强调地方的特殊性,不顾国家法律法规的统一性,一旦消防机构下发有关法律文书,责令停产停业,政府部门就“打招呼”、“帮助想办法”、或者是开个协调会,形成政府纪要为其开脱,导致一些违反消防法规的行政行为长期得不到惩处,隐患得不到整改。《消防法》的修订应多赋予消防部门以强制执行权,消防执法工作中的“捉襟见肘”情形便可得到缓解。

  建议在消防法修订中,可规定拘留、责令暂时停产停业、停止使用和查封、拆除等行政强制措施。在尊重人权,保护公民合法权益的基础上,合理设定执法部门实施消防监督检查和消防行政处罚的程序,增加执法力度,及时纠正消防违法行为。对存在重大火灾隐患无法整改或整改过程中无法保证安全的,应当赋予执法部门责令隐患单位暂时停产停业或者停止使用的权力,尤其对占用、堵塞、锁闭疏散通道、安全出口或者存在其它妨碍安全疏散,危及公共安全的行为,应当赋予执法部门对有关责任人实施行政拘留的权力。

  八、发展各类消防服务的中介机构

  《消防法》的修订,应当改变消防部门警力少、任务重,消防管理面太宽、管理被动的局面,将消防服务逐步推向社会,发展各类消防服务的中介机构是必然趋势。对于建筑工程审核(验收作为最后一关应予保留)、消防产品检测、火灾原因鉴定、火灾损失的核定等,都可以推向社会,由中介机构来实施。中介机构只要具备国家承认的相应资质,就可以提供各类消防服务。消防机构对中介机构遵守规则情况进行监督,彻底将管理权和监督权分离。以建筑工程消防审核举例说明,《建筑设计防火规范》颁布实施以来,设计单位作为执行规范的主体,已完全掌握防火间距、防火分区、消防设施设置、防排烟等消防设计方法,事实上没必要再对其实施图纸设计方案的审核。这样做的好处是:一方面提升设计单位的自主性、积极性,明确设计单位对其设计方案应负的责任;另一方面让消防部门从中抽身出来,只需承担“裁判者”的角色,仅负责验收,由“两道关”减为“一道关”。

  消防服务中介机构在操作中其实可以解决很多问题,我们可以引出一个问题:如何对待未经审核、验收的旧建筑,这在过去是很头疼的事情。旧建筑就是那些在消防法出台之前建起来的建筑物。这些建筑物在现实中数量较多,正因为未经审核、验收,所以建筑物多存在一些先天的火灾隐患,如果完全依照国家技术规范执行,不仅难以整改,甚至有的建筑物牵涉到很多民生问题,相当复杂。消防法修订如果鼓励这种消防服务中介机构发展的话,这些旧建筑可以由有资质的中介服务机构组织消防安全状况的评估、验证,在降低规范要求的安全条件允许的范围内,对这类旧建筑物进行改造,由这些机构出具评估说明。这种评估,在某些时候,可以由这种中介服务机构邀请消防部门专家参加。

  九、加强消防保险

  2004年,笔者所在云浮市保险行业曾经向公安消防部门发函,大意是函请消防部门在对公共娱乐等场所例行检查时,依法要求其购买“火灾保险”、“公共责任险”,但消防部门因无法可依(实际情况是《消防法》没有规定,《广东省实施〈消防法〉办法》虽有提及,但也找不到其他法律、法规的依据,甚至连《保险法》也没有规定),且消防部门正常工作任务已经非常繁重,导致消防保险未能推开实施。《消防改革与发展纲要》第30条规定,重要企业、易燃易爆化学危险品场所和大型商场、宾馆、饭店、影剧院、歌舞厅等公共场所必须参加火灾保险和公众责任险,更好地发挥保险的作用。《俄罗斯联邦消防安全法》第28条也规定,消防保险分为自愿的和强制的两种形式,企业、外籍法人、在俄罗斯联邦境内从事经营活动的外资企业,在管理、使用、支配的财产上、因火灾可能造成第三方损害的民事责任上、消防安全作业和服务上必须实行强制性保险,实施办法由联邦法律规定。可见,对功能复杂、人员聚集的场所进行消防保险势在必行,它可以有效分散责任,降低受灾单位或个人的损失。而加大执行力度的方法,就是立法,就是在《消防法》中以法律条文的形式明确加以规定,并狠抓落实。

  可以预期的是,随着《消防法》修订在即,消防部门将又一次发生“变革”,全国各省将纷纷筹划修订“消防条例”。待修订后的《消防法》实施之日,公安部73号令也将自动失效。深圳、珠海等较大市先后已经有了自己的“消防条例”,这两个城市的消防立法是比较成功的,对消防执法实践是一种促进,操作性也要强很多,有许多值得借鉴之处。作为上级行政区域的广东省,也应当尽快按照“消防法修订草案”大纲精神,筹备制定自己的“消防条例草案”,这项工作宜早不宜迟。


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来源: 中国消防在线 编辑: 晴朗
 
 
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